Le plan de partage de la Palestine est approuvé par l’ONU par le vote de la résolution 181 le 29 novembre 1947
Le 29 novembre 1947, le plan de partage de la Palestine élaboré par le Comité spécial des Nations unies sur la Palestine (UNSCOP) créé par l’ONU, est approuvé par cette dernière à New York, par le vote de la résolution 181.
Illustration : Pavillon du mandat britannique flottant sur ses navires de 1927 à 1948.
La journée internationale de solidarité avec le peuple palestinien est une journée internationale établie par les Nations unies. Elle est généralement tenue le 29 novembre de chaque année pour marquer l’anniversaire de la résolution 181 qui est le Plan de partage de la Palestine. Cette journée est tenue en accord des mandats donnés par l’assemblée générale avec les résolutions 32/40B du 2 décembre 1977, 34/65 D du 12 décembre 1979, 56/34 du 3 décembre 2001 et autres résolutions.
Ce plan de partage de la Palestine prévoit la partition de la Palestine mandataire en trois entités, avec la création d’un État juif et d’un État arabe, tandis que la ville de Jérusalem et sa proche banlieue sont placées sous contrôle international en tant que corpus separatum.
La première partie du plan précise les dispositions de la fin du mandat britannique, du partage et de l’indépendance des entités. Il indique que le mandat doit se terminer aussi vite que possible. Les Britanniques prévoient de se retirer le 1er août 1948 et le partage doit être réalisé au 1er octobre. La partie II du plan inclut une description détaillée des frontières proposées pour chaque État2.
Le plan est accepté par les dirigeants de la communauté juive en Palestine, par le biais de l’Agence juive à l’exception de ceux de l’Irgoun. Il est rejeté par la quasi-totalité des dirigeants de la communauté arabe, y compris par le Haut Comité arabe palestinien, qui est appuyé dans son rejet du plan par la Ligue arabe qui annonce ses intentions de prendre « toutes les mesures nécessaires pour empêcher l’implémentation de la résolution » et par certains États arabes qui déclarent leurs intentions d’attaquer l’État juif3,4,5,6. Des émeutes et des attaques contre les juifs éclatent le lendemain du vote en Palestine mandataire, en Égypte, en Syrie et au Yémen, ce qui marque le début de la guerre civile7. 126 Juifs sont tués durant les deux premières semaines et 75 sont tués dans un camp de réfugiés d’Aden8. Après le départ des Britanniques six mois plus tard, la première guerre israélo-arabe débute.
Contexte historique
Dès la fin du xixe siècle, la Palestine connaît une immigration de Juifs venant de la diaspora et rassemblés au sein du mouvement sioniste. Ces derniers considèrent que les territoires du royaume d’Israël biblique sont l’endroit où la nation juive pourrait s’autodéterminer et se protéger de l’antisémitismeN 1.
En 1901, le Fonds national juif est fondé à Bâle lors du 5e Congrès sioniste. Sa fonction est d’acheter des terres en Palestine/Eretz Israel et d’y développer le pays en vue de l’implantation des Juifs.
Plusieurs Aliyahs de plus en plus importantes se succèdent : 10 000 Juifs immigrent en Palestine fin du xixe siècle, 35 000 entre 1903 et 1914 et 35 000 de nouveau entre 1919 et 1923. Les Arabes, majoritaires en Palestine, s’opposent à cette immigration croissante9.
En 1914, le Royaume-Uni et l’Empire ottoman entrent en guerre dans le cadre de la Première Guerre mondiale.
En 1915, le Haut Commissaire britannique d’Égypte, sir Henri McMahon, promet au roi Hussein ben Ali l’indépendance et le contrôle arabe sur les territoires qui seraient libérés de la mainmise ottomane. En 1917, la déclaration Balfour officialise le soutien du gouvernement britannique à l’établissement d’un foyer national juif en Palestine. En décembre 1917, le général Allenby prend Jérusalem. En 1918, le Royaume-Uni achève sa prise de contrôle de la Palestine et défait les armées ottomanes.
Les premières violences éclatent en 1920 et 1921 lors des émeutes de Jérusalem et des émeutes de Jaffa.
En juillet 1922, la Société des Nations confie au Royaume-Uni un mandat sur la Palestine et en septembre, les Britanniques fondent l’Émirat arabe de Transjordanie sur la rive est du Jourdain10,N 2. La région prend une importance stratégique pour la Grande-Bretagne, qui contrôle également l’Irak et qui est présente en Égypte et en Arabie saoudite.
Dès la fin des années 1920, l’immigration s’intensifie encore avec l’arrivée des Juifs fuyant les persécutions en Europe. Ce sont 80 000 nouveaux immigrants qui arrivent entre 1924 et 1928 et on en compte encore 180 000 jusqu’en 1939. De nombreux conflits éclatent entre Juifs et Arabes. Notamment, les émeutes de 1929 qui font 133 morts juifs et 116 morts arabes et une insurrection de 1936 à 1939 qui fait plus de 5 000 morts arabes et 500 morts juifs11 et qui voit l’arrestation, l’exil ou la mort de la plupart des leaders politiques arabes palestiniens12.
À la suite de cette insurrection, les Britanniques envisagent tout d’abord une partition entre les populations juive et arabe. Une commission est désignée, dirigée par Peel. Ses travaux aboutissent en 1937 à un plan de partage qui n’est en fin de compte pas retenu. En lieu et place, les Britanniques adoptent, en 1939, le troisième Livre Blanc qui abandonne l’idée de la partition des territoires du mandat en faveur d’un État indépendant palestinien gouverné par les Arabes et les Juifs et limitent de façon draconienne l’immigration juive vers la Palestine13.
En 1945, on compte environ 600 000 Juifs pour 1 200 000 Arabes en Palestine14 tandis que 250 000 Juifs, survivants de l’Holocauste, attendent dans les camps de réfugiés en Europe et à Chypre15.
Durant la période 1945-1947, plusieurs plans sont proposés pour apporter une solution au problème de la Palestine. Au niveau local, les représentants juifs et arabes adoptent des positions nationalistes inconciliables et refusent l’un et l’autre toute idée d’un État binational. Les positions internationales ne sont pas plus conciliables : en juillet 1946, le rapport britannique de Morrison et Grady propose un plan de division de la Palestine en provinces autonomes dont les intérêts collectifs seraient gérés par une puissance mandataire. Le 4 octobre, le président Truman fait une déclaration favorable à un partage de la Palestine entre Juifs et Arabes. En février 1947, le ministre des Affaires étrangères britannique, Ernest Bevin, propose une libre immigration juive contre l’indépendance de la Palestine dans un délai de cinq ans. En réponse, les sionistes avancent leur propre projet de partage, tandis que les Arabes demandent l’indépendance immédiate de la Palestine16.
Le 18 février 1947, faute de pouvoir apporter une solution aux troubles dans le pays, Ernest Bevin annonce officiellement la transmission du dossier à l’ONU. Le 28 avril 1947, celle-ci confie à une commission spéciale, l’UNSCOP, le soin d’étudier le problème. Celle-ci remet son rapport fin août.
Création du plan
Le 14 février 1947, le gouvernement britannique de Clement Attlee, ne parvenant plus à maintenir l’ordre en Palestine et sortant ruiné de la Seconde Guerre mondiale, décide de remettre son mandat aux Nations unies17. Cette organisation, qui a succédé à la Société des Nations, va tenter de résoudre le conflit entre Juifs et Arabes sur la « question de la Palestine ».
L’ONU désigne le 13 mai 1947 les membres d’un comité, l’UNSCOP (United Nations Special Committee on Palestine), composé de représentants de onze États (Australie, Canada, Guatemala, Inde, Iran, Pays-Bas, Pérou, Suède, Tchécoslovaquie, Uruguay, Yougoslavie). Dans un souci de neutralité, aucune des grandes puissances de l’époque ne fut représentée. Ces dernières ne sont pas pour autant indifférentes au débat qui s’ouvre et le 14 mai, Andreï Gromyko, ambassadeur de l’URSS au Conseil de sécurité de l’ONU, fait une déclaration qui prend au dépourvu les participants. Jusque-là, les Soviétiques, sur la question de la Palestine, soutenaient une position anti-britannique et pro-arabe. Là, le représentant soviétique reconnaît le droit des Juifs à l’autodétermination et suggère, au cas où la solution d’un État unifié serait impraticable, d’avoir recours à la partition18.
Les travaux du comité, sous la présidence d’Emil Sandström, débutent durant l’été par un voyage de cinq semaines en Palestine. Ayant mis à sa disposition trois officiels de haut rang, dont Abba Eban, l’Agence juive s’assure que ce comité soit chaudement accueilli lors de ses déplacements et que ses membres soient mis en contact avec des colons parlant leurs langues maternelles (suédois, espagnol, persan…). À l’inverse, le Haut Comité arabe annonce qu’il boycottera le comité qui est accueilli par une journée de grève générale. Sur le terrain, tout est fait pour faire obstacle à son travail d’enquête.
Positions des parties
La position de l’Agence juive est qu’il faut établir un « État juif » en Palestine mandataire et y permettre l’émigration libre, en particulier pour les personnes déplacées juives de la Seconde Guerre mondiale. Elle est prête à accepter un partage du pays (comme proposé dans le Plan Peel de 1937) mais refuse le projet de cantonisation qui ferait du pays une fédération (comme proposé par le Plan Morrison-Grady). L’Agence juive promet de respecter les droits de la minorité arabe. Elle ne réclame pas son transfert du futur « État juif » (comme proposé dans le Plan Peel, et défendu en coulisse par Chaim Weizmann[réf. nécessaire]) mais est consciente du problème qu’une trop forte minorité arabe ferait peser sur le caractère juif de l’État. L’Agence juive base ses revendications sur la Déclaration Balfour de 1917 et sur les termes du Mandat britannique.
Les représentants arabes palestiniens refusent de prendre part une fois de plus à des débats sur la question. Le retour d’Hajj Amin al-Husseini à la tête du Haut Comité arabe a radicalisé leur position et les modérés sont mis en minorité. Ils ne reconnaissent pas le droit aux Nations unies de trancher la question. Ils revendiquent la fin de l’immigration juive et l’indépendance de la Palestine en tant qu’État arabe tout en garantissant que la minorité juive sera protégée, du moins celle des descendants des Juifs établis avant le début de l’immigration sioniste. Ils se basent sur le Livre blanc de 1939 qui avait limité l’immigration juive et leur promettait l’indépendance dans un délai de dix ans.
Les Britanniques ont tout essayé pour concilier les points de vue et sont divisés sur la question. Ils veulent une solution qui tienne à la fois compte des promesses faites aux parties (Déclaration Balfour ; Accord avec les Hachémites ; Livres blancs) et de leurs intérêts stratégiques dans la région – la montée nationaliste arabe accroît l’hostilité à leur égard dans une région qui est la première source d’approvisionnement en pétrole et qui se situe en première ligne face aux Soviétiques à l’aube de la Guerre froide ; ils ne peuvent se permettre d’augmenter les tensions avec ces derniers. Ils ne peuvent pas négliger non plus les pressions du gouvernement américain qui appelle à l’ouverture de la Palestine à l’immigration juive et qui soutient la relance de l’économie britannique endettée par la guerre. Mais ils ne peuvent plus assumer les coûts financiers et humains de la gestion de la situation : 100 000 soldats britanniques sont stationnés en Palestine, soit 10 % de leurs effectifs totaux, et les attentats de l’Irgoun et du Lehi font de nombreuses victimes parmi leurs hommes ; pour des raisons morales, ils ne peuvent réprimer les activistes juifs comme le demandent leurs militaires sur le terrain de la même manière qu’ils l’ont fait face aux Arabes lors de leur révolte dix ans plus tôt. Ils ont remis le dossier à l’ONU dans l’espoir que les opinions publiques prennent conscience de l’impasse du dossier ; mais à la suite de l’échec de cette stratégie, ils annoncent qu’ils n’estiment pas devoir se soumettre à ses décisions et qu’ils n’approuveront qu’une solution qui soit acceptée par toutes les parties.
Rapport de l’UNSCOP
Après étude du dossier, l’UNSCOP dégage deux options. La première est la création d’un État juif et d’un État arabe indépendants, avec la ville de Jérusalem placée sous contrôle international. La seconde consiste en la création d’un seul État fédéral, contenant à la fois un État juif et un État arabe.
À la majorité, l’UNSCOP adopta la première solution, bien que plusieurs membres se fussent prononcés en faveur de la seconde option ; l’Australie quant à elle ne put se décider entre ces deux propositions. L’Assemblée générale des Nations unies ne fit que recommander au Conseil de sécurité par un vote au nombre inférieur au deux tiers réglementairement exigé de tous les présents, y compris donc ceux qui se sont abstenus , l’application de la version la plus sioniste des recommandations de l’UNSCOP
Partage des terres
Selon le Plan de partage, l’État juif comprenait la plaine côtière entre Haïfa et Rehovot, l’est de la Galilée et le désert du Neguev, avec l’avant-poste de Umm Rashrash au sud (actuellement Eilat).
L’État arabe était séparé en trois :
au nord, l’ouest de la Galilée, avec la ville d’Acre ;
les monts de Judée et la Samarie (correspondant à une zone plus large que l’actuelle Cisjordanie) ;
et le sud de la côte, du nord de Majdal (maintenant Ashkelon) à la frontière égyptienne, et comprenant l’actuelle Bande de Gaza, avec une partie du désert le long de la frontière égyptienne.
La ville de Jaffa à population majoritairement arabe, au sud de Tel Aviv, devait initialement faire partie de l’État juif. Elle fut finalement comprise dans l’État arabe avant que le Plan de partage ne soit adopté par l’ONU, formant ainsi une enclave.
Partage des populations
Au moment du plan de partage, la population totale de Palestine est composée pour deux tiers d’Arabes et un tiers de Juifs. La population juive ou Yishouv (mot hébreu désignant la population juive de Palestine avant 1948) possède 7 % de la propriété foncière.
L’État juif proposé regrouperait une majorité de Juifs (558 000 pour 405 000 Arabes). 10 000 Juifs seraient alors dans l’État arabe. Celui-ci serait par conséquent peuplé à 99 % d’Arabes, avec une communauté de 804 000 habitants.
La zone internationale centrée sur Jérusalem compterait 100 000 Juifs pour 105 000 Arabes.
2 % des Juifs, soit 10 000 personnes, ne se retrouveraient ni dans l’État juif ni dans la zone internationale de Jérusalem. 31 % des Arabes, soit 405 000 personnes, ne seraient ni dans l’État arabe ni à Jérusalem.
L’État juif proposé est un peu plus grand (55 %) que l’État arabe, mais une très grande partie est occupée par le désert du Neguev (40 %).
Réactions
Réactions arabes
La très grande majorité des Arabes palestiniens et des États arabes sont opposés à ce plan qu’ils trouvent injuste car allant à l’encontre de la volonté des populations locales. Depuis 1920, ils réclamaient la fin de l’immigration juive et l’indépendance de la Palestine, au mieux en tant qu’État multi-confessionnel dans lequel les populations juives jouiraient d’une autonomie plus ou moins importante et dont les droits seraient protégés. Ils estiment que les Arabes de Palestine n’ont pas à payer pour un crime commis à l’encontre des Juifs par les nations européennes. Ils jugent également la partition illégale car allant à l’encontre du Livre blanc britannique de 1939. Ils craignent enfin que les sionistes ne chassent les populations arabes, le projet ne pouvant s’accommoder d’une minorité arabe trop importante dans un État juif. L’évocation de leur nécessaire transfert, volontaire ou forcé, avait été faite à plusieurs reprises les années précédentes.[réf. nécessaire]
Les dirigeants arabes revendiquent l’ensemble du territoire et soutiennent que le partage constitue une violation du droit de la majorité des habitants de la Palestine, qui à l’époque est composée de deux tiers d’Arabes (1 200 000) et un tiers de Juifs (600 000) principalement immigrés d’Europe pendant la période du mandat19,20.
S’il rejette officiellement le plan de Partage, le roi Abdallah Ier de Jordanie (roi Abdallah de Transjordanie) le soutient et a œuvré en coulisse à sa mise en place21. Il a notamment accordé aux autorités sionistes de ne pas s’opposer à la mise en place de l’État juif et de ne pas intervenir militairement contre lui si en contrepartie ces derniers le soutiennent dans son plan d’annexion de l’État arabe, dans son combat contre leur ennemi commun, Hajj Amin al-Husseini, et dans ses ambitions de former une Grande Syrie21,22.
Le plan est rejeté par les pays de la Ligue Arabe. Son secrétaire, Abd al-Rahman Azzam Pacha, affirme : « Le temps n’est plus aux discours et aux paroles. C’est une question de vie ou de mort. » Le monde arabe appelle à la guerre, comme en témoigne le quotidien nationaliste égyptien Balagh : « L’heure de la lutte a sonné. […] L’ONU ne saurait contraindre 80 millions d’Arabes et 400 millions de musulmans à accepter un projet qu’ils rejettent. » De plus, d’autres questions, telles celles de plusieurs décennies de domination et de colonisation, attisaient les foudres et le radicalisme du monde arabe face à la surdité et au manque de considération des Occidentaux dans les processus de décision à caractère international. Le plan de partage était de trop. Ikhwan al-Mouslimoun (la confrérie des Frères musulmans) ira jusqu’à prédire : « L’étincelle qui mettra le feu à la Troisième Guerre mondiale jaillira de Palestine ».
Réactions juives
L’Agence juive, organe politique officiel représentant les Juifs de Palestine, a fortement milité pour le Plan de partage et le vote des Nations unies y est accueilli avec joie et réjouissances. Bien que consciente des menaces qui pèsent sur sa mise en place, elle voit l’établissement d’un État juif soutenu par la légitimité d’une reconnaissance internationale comme une avancée majeure dans le projet sioniste. L’indépendance et l’autonomie vont de plus mettre fin aux quotas d’immigration imposés par le Livre blanc depuis 1939.
Les mouvements sionistes de droite, l’Irgoun et le Lehi, critiquent toutefois vigoureusement le partage. Ils revendiquent l’ensemble de la Palestine, y compris la Transjordanie, pour y fonder un État juif. Ils refusent également que Jérusalem soit placée sous juridiction internationale. Depuis 1944, ils mènent une lutte armée sur fond d’attentats, d’assassinats et d’enlèvement contre les Britanniques et les Arabes et annoncent qu’ils vont continuer celle-ci.
Certains mouvements sionistes libéraux menés par Magnes ne s’opposent pas au partage mais lui auraient préféré le plan minoritaire visant à la mise en place d’un État binational fonctionnant sous la forme d’une fédération et où les droits de tous auraient pu être respectés.
La majorité des Juifs sionistes se réjouissent cependant d’obtenir enfin un État indépendant.
En France, le soutien de ce plan par l’Alliance israélite universelle, antisioniste avant-guerre, fut acquis de justesse, et non sans tergiversations23.
Texte de la Résolution 181
Résolution 181 sur le site de l’ONU [archive]
Adoption du texte
L’UNSCOP remet officiellement ses conclusions à la mi-septembre. Tandis que l’Agence juive en accepte les conclusions comme base de discussion, l’Irgoun et le Haut Comité arabe les rejettent. Les Britanniques confirment leur volonté de remettre le mandat et les États-Unis et l’Union soviétique soutiennent le plan24.
Un comité est créé à l’ONU pour continuer les travaux et des modifications sont apportées au projet initial : les villes arabes de Jaffa et Beersheba sont retirées de l’État juif pour diminuer l’ampleur de sa minorité arabe qui passe ainsi de 405 000 à 325 000 habitants et la date de fin du mandat est fixée à « au plus tard le 1er août »25.
Le 25 novembre 1947, la commission vote la mise à l’ordre du jour du plan : 25 voix sont pour, 13 sont contre, il y a 17 abstentions et 2 absents. Le plan sera voté en Assemblée générale, mais il manquerait une voix pour que la résolution soit acceptée24. La diplomatie, en particulier américaine, intervient. Des pressions sont exercées sur le Liberia, Haïti et les Philippines pour les forcer à changer de position avant le vote ; le secrétaire de la Défense des États-Unis James Forrestal écrit à l’époque dans son journal personnel que « les moyens de coercition exercés sur ces pays confinaient au scandale. »26. Les USA firent aussi pression sur la France pour qu’elle vote en faveur du plan. D’après Dominique Vidal, on tente également de corrompre des délégués pour obtenir leur vote24. L’ONU passe au vote quatre jours plus tard, le 29 novembre 1947 : l’Assemblée générale de l’ONU adopte, par 33 voix pour, 13 contre, 10 abstentions et 1 absent24,27 le plan de partage de la Palestine28 en deux États, l’un arabe, et l’autre juif — Jérusalem ayant un statut particulier sous l’égide de l’ONU.
La convergence entre Soviétiques et Américains, les deux grandes puissances en conflit, fait sensation. Les Arabes de Palestine et les gouvernements de tous les États arabes refusent d’accepter les recommandations de la résolution 181, et font savoir qu’ils s’opposeront par la force à l’application de ces recommandations.
Positions soviétiques
Dans un discours, le représentant soviétique Semyon Tsarapkin déclara : « Les arguments historiques et juridiques ne peuvent pas et ne doivent pas être décisifs dans le règlement de la question palestinienne. Le problème a pour base essentielle le droit des populations juives et arabes de Palestine à décider de leur sort. Les souffrances subies par les Juifs au cours de la dernière guerre doivent constituer un élément important dans la décision de l’Assemblée. Les Juifs luttent pour un État qui leur soit propre, et il serait injuste de leur refuser le droit d’atteindre cet objectif29.
L’URSS a appuyé la création d’Israël car elle « entrevoit une possibilité de pénétrer au Proche-Orient par la Palestine, à condition d’en chasser d’abord les Anglais »27. L’objectif est donc double : affaiblir les Britanniques dans la région, et essayer de faire basculer Israël dans le camp soviétique, en profitant de la domination de la gauche sur le mouvement sioniste et de son alliance avec un parti « farouchement stalinien »30, le Mapam, second parti du pays après les élections de 194930. Pour Ilan Pappé, l’objectif de chasser les Britanniques de la région aurait d’ailleurs été nettement dominant31.
De son côté, si le mouvement sioniste se réjouit du soutien inattendu des Soviétiques (historiquement très antisionistes), David Ben Gourion n’envisage nullement une alliance préférentielle avec Moscou. Avant même le début des tensions, David Ben Gourion déclarait à l’ambassadeur américain James Grover McDonald nommé par Truman :
« Israël salue le soutien russe aux Nations unies, mais ne tolérera pas de domination russe. Non seulement Israël est occidental dans son orientation, mais notre peuple est démocrate et réalise qu’il ne peut devenir fort et rester libre qu’à travers la coopération avec les États-Unis. Seul l’Occident lui-même, en humiliant Israël et en l’abandonnant aux Nations unies et ailleurs, pourrait s’aliéner notre peuple32. »
De fait, dès l’automne 1950, les Soviétiques s’abstiennent dans une série de débats sur des incidents de frontières. Rapidement, « Israël est l’objet d’une violente campagne de presse », et les relations diplomatiques sont rompues, avant de reprendre, mais très froidement, après la mort de Staline (1953)33.
La résolution 181 avait pour but la création de deux États :
un État juif de 14 000 km2 avec 558 000 Juifs et 405 000 Arabes, formé de trois parties : la plaine côtière, le long de la frontière syrienne et le désert du Neguev ;
un État arabe de 11 500 km2 avec 804 000 Arabes et 10 000 Juifs formé de quatre parties : une zone autour de la ville de Gaza, les montagnes de Judée et de Samarie, la majeure partie de la Galilée au Nord, ainsi que la ville de Jaffa ;
enfin, une zone sous régime international particulier comprenant les Lieux saints, Jérusalem et Bethléem avec 106 000 Arabes et 100 000 Juifs.
Malgré la volonté originale de créer deux États de taille semblable, l’ONU accorde aux sionistes 50 % de plus que le plan Peel de 1937.
Conséquences du vote
À l’exception des sionistes révisionnistes, la population juive accepte le plan de partage tandis que la population arabe et les dirigeants des pays voisins le rejettent. La conséquence immédiate est le déclenchement de la guerre civile de 1947-1948 en Palestine mandataire. Selon les chiffres des Britanniques, 1067 Arabes, 769 Juifs et 123 Britanniques ont été tués au 9 janvier 1948, dont 50 chaque jour à Jérusalem34.
David Ben Gourion proclame le 14 mai 1948 l’établissement d’un État juif, l’État d’Israël. Cette proclamation marque le début de la guerre israélo-arabe de 1948-1949.