Outre-mer : inégalités et retards de développement

Considérés comme des îlots de prospérité dans leurs environnements régionaux respectifs, les DOM accusent cependant un retard de développement par rapport à la France hexagonale. Les inégalités y sont plus marquées que sur le reste du territoire national.

Longtemps enserrées dans une relation quasi exclusive avec l’Hexagone ou l’Union européenne (UE), les économies ultramarines demeurent encore peu perméables à leur environnement régional.

Des écarts forts et persistants demeurent entre les outre-mer et la France hexagonale. Plusieurs rapports parlementaires ou du Conseil économique, social et environnemental (CESE) et des études de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) fournissent de nombreux indicateurs :

• niveau de vie. La moyenne nationale du PIB par habitant est de 38 775 euros en 2022 alors qu’il est de 11 579 euros à Mayotte, 15 656 euros en Guyane, 23 200 euros en Guadeloupe, 24 663 euros à La Réunion, et 25 903 euros en Martinique. Selon un rapport d’octobre 2023 du CESE, 900 000 personnes vivent sous le seuil de pauvreté en outre-mer.
• prix. Les écarts de prix avec l’Hexagone sont très importants. Selon les données publiées par l’Insee en 2023, ces écarts variaient de 15,8% en Guadeloupe, de 13,8% en Martinique, de 13,7% en Guyane, de 10,3% à Mayotte et de 8,9% à La Réunion (hors loyers). L’écart se creuse davantage sur les produits alimentaires. L’écart est de 30% à Mayotte, de 37% à La Réunion, de 39% en Guyane, de 40% en Martinique et atteint même 42% en Guadeloupe. Le CESE rapporte que 55% des personnes interrogées disent renoncer régulièrement à des dépenses du quotidien afin d’assurer l’essentiel ;
• mortalité infantile. Dans une étude publiée en juin 2023, l’Insee compare les taux de mortalité infantile. Alors que le taux en France hexagonale est de 3,7‰, il est de 6,7‰ à La Réunion, de 7,2‰ en Martinique, de 8,1‰ en Guadeloupe, de 8,2‰ en Guyane et de 8,9‰ à Mayotte, soit une moyenne de 7,8‰ pour les DOM ;
• chômage. Au 1er trimestre 2024 (chiffres publiés en 2024), le taux de chômage est de 11,7% en Martinique, de 16,2% en Guyane, de 17,3% en Guadeloupe, de 18,9% à La Réunion et atteint même 34% à Mayotte (chiffres du 2e trimestre 2022), contre 7,2% en France hexagonale ;
• échec scolaire. Le taux de décrochage scolaire est deux fois plus élevé dans les DOM que dans l’Hexagone. Selon une étude réalisée par la Direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP), lors des journées défense et citoyenneté organisées en 2022, la part de jeunes âgés de 16 à 25 ans en difficulté de lecture atteint 26,4% à La Réunion, 28,9% en Martinique, 30,4% en Guadeloupe, 51,8% en Guyane et 55,7% à Mayotte, contre 11,2% sur l’ensemble de la France ;
• égalité des chances. Les personnes nées aux Antilles ou à La Réunion ont, par rapport à la France hexagonale, 20% à 25% de chances en moins d’obtenir un diplôme du supérieur, 12% de chances en moins d’accéder à un emploi et 35% à 45% de chances en moins d’occuper un poste de cadre. Plus de sept personnes sur dix sont d’origine modeste ou très modeste dans les Antilles ou à La Réunion, contre une sur deux dans l’Hexagone.
• revenu de solidarité active. Le nombre d’allocataires du RSA représente, fin 2021, 15,5% de la population âgée de 15 à 69 ans dans les quatre départements et régions d’outremer (DROM) historiques, contre 4,2% de celle de France hexagonale, selon les chiffres publiés par la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) en 2023.

 

Note : l’écart moyen ou indice de Fisher correspond à la moyenne géométrique des écarts de prix calculés, l’un sur la base du panier de consommation moyen du DOM, l’autre sur la base du panier moyen de France hexagonale.

Lecture : en 2022, l’écart de prix (indice de Fisher) est de +15,8% en Guadeloupe par rapport à la France hexagonale.

Champ : France, consommation des ménages hors fioul, gaz de ville et transports ferroviaires et, pour Mayotte, hors loyers

Source : Insee, enquête de comparaison spatiale des prix 2022.

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Des inégalités demeurent en matière de dépenses d’investissement pour les infrastructures de base (infrastructures de transport et d’assainissement, infrastructures électriques, logement le numérique, etc.).

Selon le CESE, le nombre de personnes n’ayant pas un accès à l’eau potable est bien plus important dans les DOM que dans l’Hexagone : 31,7% de la population n’a pas accès à l’eau courante dans son logement à Mayotte, entre 15% et 20% de la population de Guyane n’a pas accès à l’eau alors alors que le territoire dispose de la troisième réserve d’eau du monde. Un habitant sur deux de La Réunion ne peut  pas boire l’eau du robinet car elle est impropre à la consommation.

Le service public de l’eau n’est pas assuré correctement dans les DOM et les règles de l’assainissement définies entre autres par le droit européen sur la protection et la gestion des eaux n’y sont pas respectées. Début 2024, une crise de l’eau a frappé Mayotte. À l’exception de 1997, il n’était jamais tombé aussi peu de pluie dans le département. Un manque de ressource en eau a occasionné de nombreux tours d’eau (coupures tournantes avec un système de rotation par communes afin de répartir la ressource en eau) et des distributions d’eau en bouteille à la population ont dû être organisées. Les raisons de ces difficultés de gestion durable de l’eau potable dans les DOM sont diverses : réchauffement climatique, fuites du réseau, stations d’épuration et installations d’assainissement non conformes…

La chlordécone, un pesticide utilisé entre 1972 et 1993 en Martinique et en Guadeloupe, a induit une pollution pérenne des eaux et des sols. Dans un avis adopté le 25 octobre 2022, “le CESE insiste sur le fait que les outre-mer font pleinement partie de la République, que l’État doit veiller à ce qu’il n’existe aucune rupture d’égalité entre l’Hexagone et les outre-mer, et qu’à ce titre les mêmes normes de qualité sanitaire doivent s’appliquer avec le même niveau d’exigence et de contrôle.“

En 2023, le taux d’abonnés en fibre optique, particuliers comme entreprises, est de 40% dans la zone Antilles-Guyane, de 63% à La Réunion (56% au niveau national). À Mayotte, le taux d’équipement en accès internet est faible (10 abonnements pour 100 habitants). Les Mahorais privilégient les réseaux mobiles, avec 270 000 cartes SIM actives en 2023 pour 310 000 habitants.

Alors que près de 450 000 logements sont considérés comme potentiellement indignes en France, la situation des DOM est particulièrement difficile avec une estimation de 100 000 habitats indignes et insalubres, dont 11 000 logements insalubres, soit 12% du parc de logements.

Au lendemain des mouvements sociaux de 2009, les états généraux des outre-mer ont proposé des mesures contre la vie chère, pour un développement endogène et durable, contre l’illettrisme. Beaucoup de mesures préconisées restent toutefois inappliquées.

Depuis 2012, plusieurs textes législatifs (loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer, loi du 14 octobre 2015 relative à l’actualisation du droit des outre-mer) ont doté l’État de nouveaux outils de régulation pour lutter contre la vie chère. La loi du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer prend la forme d’un plan de convergence entre les collectivités et l’État pour tendre vers l’égalité d’ici 20 à 30 ans.

Une étude de l’Insee publiée en 2020 confirme que les habitants des DOM continuent de vivre des conditions de pauvreté plus fortes que dans l’Hexagone. Une personne sur cinq vit sous le seuil de pauvreté aux Antilles et en Guyane. Les territoires les plus durement touchés sont la Guyane et Mayotte.

Selon un rapport de la Cour des comptes publié le 24 mai 2022, les inégalités perdurent, en particulier à Mayotte et en Guyane, malgré des investissements en hausse de l’État. Le montant des crédits budgétaires alloués à la mission “Outre-mer” s’élève à 22,16 milliards d’euros en 2023 (en augmentation de 11% par rapport à 2022). Cela représente 3,8% des dépenses du budget général de l’État.

Malgré la distance et selon les territoires, entre la majorité et les deux tiers des échanges commerciaux se font avec la France hexagonale. Ces échanges sont  déséquilibrés. Cette situation est un héritage du système économique colonial dit “de l’Exclusif” : les territoires étaient soumis à une obligation de commerce exclusif avec l’Hexagone et lui fournissaient matières premières agricoles ou minières tout en servant de débouchés à ses produits industriels.

Isolés et handicapés par leur éloignement géographique, les DOM sont freinés dans leur développement économique, industriel et social. La stratégie économique de la France dans ces territoires a longtemps été fondée sur la seule compensation des handicaps structurels par le biais d’outils d’intervention spécifiques pour soutenir la croissance et réduire les écarts de développement ou les baisses de charges sociales avec notamment :

• une défiscalisation qui constitue une aide fiscale à l’investissement. La défiscalisation est née en 1952, et le dispositif actuel est issu de la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986, dite “Loi Pons”, plusieurs fois modifiée. Le dispositif de la loi Girardin de 2003 permet d’investir dans l’industrie ou l’immobilier social outre-mer en échange d’une réduction d’impôts de 110% à 120% du montant investi) jusqu’en 2025 sur certains territoires. Le dispositif Pinel (qui prendra fin en décembre 2024) permet d’acquérir un bien immobilier destiné à la location et de bénéficier en contrepartie d’une réduction d’impôt ;
• la pratique de l’octroi de mer. Il s’agit d’une taxe ancienne sur les marchandises qui frappe les importations de marchandises et les activités de production en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion. Elle est perçue par l’administration des douanes et constitue une ressource financière essentielle des communes. Dans un cadre strictement défini par la Commission européenne, ces territoires sont autorisés à exonérer totalement ou partiellement de l’octroi de mer les productions locales sensibles, limitativement énumérées, pour leur permettre de supporter la concurrence des produits similaires importés. L’octroi de mer “incarne une autonomie financière des collectivités locales” avec “un impact positif sur le volume et le dynamisme des recettes des communes“, selon un rapport de mars 2024 de la Cour des comptes. Toutefois, le régime est globalement “instable et peu prévisible“, avec “une contribution limitée à la compensation des handicaps ultramarins, par ailleurs porteuse de risques et d’incohérences“. L’octroi de mer est un des facteurs explicatifs de la cherté de la vie, mais dans une proportion difficilement quantifiable (4% à 10%), avec un effet bien plus marqué sur certains biens et les populations les plus fragiles. L’impact négatif est avéré sur certains services publics avec un montant de 27 millions d’euros en 2022 payé au titre des biens importés pour assurer leurs missions ;
• la sur-rémunération (prime de vie chère, indemnité d’éloignement, congés bonifiés, etc.) des fonctionnaires mise en place par deux lois de 1950 a longtemps été une réponse à l’absence de développement économique. Cette sur-rémunération est coûteuse pour le budget de l’État et contribue au phénomène de vie chère, en surévaluant artificiellement les économies ultramarines.

L’éloignement de ces économies insulaires aurait dû inciter à produire sur place plutôt qu’à importer. En pratique, l’étroitesse des marchés locaux a des effets contradictoires : elle peut soit favoriser certaines entreprises par le biais du développement d’une clientèle captive, soit handicaper celles-ci compte tenu du manque de débouchés.

Les économies ultramarines reposent, dans la plupart des collectivités territoriales, sur un nombre réduit de secteurs économiques :

• l’agriculture demeure incontournable, notamment dans les départements d’outre-mer, et se caractérise par une grande spécialisation des productions ;
• le tourisme représente une source déterminante d’activités dans les Antilles et à La Réunion, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie ;
• le secteur du bâtiment soutient par son dynamisme la croissance des outre-mer et a profité de la mise en place de dispositifs de défiscalisation ;
• le poids prépondérant de secteurs économiques spécifiques comme le nickel en Nouvelle-Calédonie ou l’industrie spatiale en Guyane.

La recherche d’une meilleure insertion des territoires ultramarins dans leur environnement régional est identifiée comme un des principaux leviers de leur croissance durable, riche en emplois et garante d’effets économiques et sociaux bénéfiques (rapport Vlody 2016). La production locale serait une réponse pertinente à la crise du pouvoir d’achat (rapport du CESE 2023).

Dans cette perspective, l’État a reconnu à toutes les collectivités d’outre-mer des compétences en matière de coopération régionale au fil du temps, même si celles-ci diffèrent légèrement d’une collectivité à l’autre. Elles peuvent adhérer à des organisations régionales. Ainsi, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie sont membres à part entière de plusieurs organisations régionales politiques, généralistes et environnementales. La Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, Saint-Barthélemy et Saint-Martin ont adhéré en qualité de membre associé à l’association des États de la Caraïbe en leur nom propre. Des mécanismes de dialogue régulier sont mis en place avec les États frontaliers (entre la Guyane et le Brésil par exemple).

La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) de 2015 a modifié la répartition des compétences entre les collectivités locales et oblige ainsi l’État à consulter systématiquement les régions ultramarines avant de conclure des accords diplomatiques ou de coopération avec les États voisins.

Le développement durable au cœur de l’indépendance énergétique ultramarine